增强信访岗位挂职制度效果的有效途径探讨

　　[摘 要]挂职锻炼是我国干部交流的一种方式，也是我国公共部门人力资源开发的特有途径。信访岗位挂职作为其中的一种，有共性也有特殊性。本文通过回顾信访岗位挂职工作的历程，归纳挂职交流发展趋势特点，梳理信访岗位挂职在中央和地方的实践做法，结合挂职工作存在的问题，提出精准选派、双向交流、挂用结合和项目制管理等增强信访挂职制度效果的政策。

　　干部交流是我国以来干部人事制度的一项重要。挂职是我国干部交流的一种形式，是培养锻炼干部的一种途径，也是我国公共部门人力资源开发的特有方式。以1990年《中央关于实行党和领导干部交流制度的决定》为标志，干部交流逐渐制，形成了回避性质的交流、任职期满的交流、培养锻炼性质的交流等多种交流方式。信访岗位挂职作为培养锻炼性质的交流，始于地方探索，在得到中央肯定后，作为一项政策安排自上而下全面推开，成为制培养锻炼干部的新途径。

　　挂职岗位交流制度最初是为了培养中青年干部。1991年《关于抓紧培养教育青年干部的决定》指出:“从1992年起，应根据干部的不同情况，开辟多种渠道，分期分批地安排青年干部去基层锻炼。”挂职锻炼在1993年《公务员管理暂行条例》中被化，明确定义为：“国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。”1994年，《中央组织部关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》肯定了通过挂职的形式培养锻炼干部的做法并及时指出挂职中存在的问题，如选派条件掌握得不够严格，挂职干部未得到应有的锻炼，挂职管理工作未跟上等。挂职交流不断规范化，明确了挂职锻炼原则，“缺什么补什么”；选派的对象是德才素质较好、有培养前途和发展潜力的中青年干部。

　　随着挂职工作开展，挂职的目标和去向开始多样化。如为做好民族工作，中央组织部、部、国家民委三部委组织西部地区和其他少数民族地区以及原中央苏区（中央根据地）干部到中央单位和东部发达地区挂职锻炼，该项目自1990年启动，成为中央层面持续时间最长、规模最大的挂职锻炼项目。“从2011年开始，选派挂职人数每年突破500人，接收单位增加到89个中央单位和20个省市”。[1]同时，挂职成为柔性引智的手段，如1999年，和团中央联合组织的“博士服务团”到西部地区、老区和边疆民族地区挂职锻炼，为实施西部大开发战略提供人才支持和智力服务。2009年，为进一步加强新时期信访工作，将干部培养锻炼和信访工作结合起来，选派中青年干部到信访岗位培养锻炼，信访部门成为培养锻炼干部的重要。2015年，将挂职与精准扶贫结合起来，向软弱涣散村和建档立卡贫困村党组织选派第一，挂职成为加强农村基层组织建设和精准扶贫的组织保障。

　　挂职工作的经验不断制。2006年实施的《中华人民国公务员法》，在1993年《公务员管理暂行条例》的基础上，将挂职的去向从基层、企业和事业单位扩大到上级机关、其他地区机关。2013年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》：“经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，应当有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂工作。”挂职作为机关干部增加基层工作经历的优先选择，也成为培养青年干部常态化的举措。挂职工作从单向发展为双向，如2015年7月，市与省共同启动互派干部挂职，各选派了100名挂职干部负责推动京冀两地协同发展。2016年，中央与地方 “双向挂职”大规模展开。

　　归纳起来，我国挂职工作的发展趋势呈现出以下特点，一是培养干部与实施政策目标并重。从最初的人力资源开能即培养锻炼缺乏基层经验的中青年干部和培养锻炼少数民族干部队伍，发展为培养锻炼干部的同时，促进政策目标实施，如区域经济平衡发展、柔性引进高层次人才、对口支援扶贫、加强基层组织建设等“培养锻炼干部＋政策目标”双重制度功能。二是挂职的形式呈现多样化。[2]挂职从单向发展为双向，推进地区之间、系统内外、地方与部委之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会、企业组织之间的交流与协作。

　　追溯信访岗位挂职的产生，始于地方探索。2004年左右，广东、湖北、江苏等地开始选派干部到信访部门挂职。在地方挂职工作经验的基础上，2007年《中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》在国家层面首次肯定了这种形式，并提出“进一步探索建立后备干部和新提拔干部到信访部门锻炼的制度，把信访部门作为培养锻炼干部的重要。”开展试点探索，2008年6月，从中央选派18名中青年干部到信访岗位挂职锻炼，分别担任信访督查专员和督查专员助理，作为试点进行政策实验，时间为4个月，选派行政级别较高，其中，局级干部10名，处级干部8名。

　　基于试点，2009年出台《关于进一步做好选派干部到信访岗位培养锻炼工作的意见》将信访岗位挂职工作规范化，信访岗位挂职工作在全国全面推开。信访岗位挂职的政策目标明确为：一是培养干部。二是服务信访工作。选派的对象是中青年干部，条件之一是缺乏基层工作经历或复杂锻炼，时间一般为半年左右。安排的岗位是接访、督查、办信等一线工作岗位。主要职责：一是办理群众来信、督导、督办和督查重要信访问题。二是组织接待群众来访，协调处理重要信访案例。三是指导协调有关单位加强信访工作，化解突出矛盾。四是对群众反映的热点、难点问题进行综合分析和专题调研，提出合理化。从挂职岗位职责的设定来看，突出了业务岗位，同时要求抓重点、抓协调、抓化解、抓研究。目的在于培养干部做好群众工作、提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的能力，同时为信访工作提供人才支持和组织。

　　自2008年首批18个挂职干部信访岗位挂职试点后，从2009年开始一共选派了18批，从160多个部委、事业单位和国有重要企业选派800多名中青年干部到国家信访局挂职锻炼，每批45名左右，时间6个月，基本保持每年90名左右的规模。每批挂职干部按局级、处级、科级一定的比例结构选派，较早批次每批都选派10名以上正局级干部、20名以上局级后备干部，最近的批次减少了局级干部，增加了科级干部。以第十六批、第十七批为例，每批40名，副局级干部5名，仅一名副局级领导职务干部，21名处级干部。相比以往选派范围更广，有所侧重选派相关业务部门的力量。

　　每年年初，启动当年信访挂职工作，征求国家信访局意见，确定人员规模、结构，向中央下达计划、分配指标。各单位按照分配的计划指标和人选条件要求开展选派工作，一般采取个人报名和组织推荐相结合的方式，最后由各单位组织人事部门挂职人选。每批挂职干部进入国家信访局，由国家信访局人事司结合访司、信司、投诉办各业务司室人员需求，统一分配，接收的业务司室将挂职干部安排到各业务处，和信访局正式工作人员一样从事具体的办信、接访和处理网上投诉。如第十七批挂职人员，8名分配到访司，18名分配到投诉办，14名分配到办信司，除5名局级干部外，每一名挂职干部不论处级、科级、科员安排到各处一线个月。同时，成立了挂职干部临时党支部和基于接收业务司为单位的三个党小组，开展党组织活动。挂职干部的日常管理为各业务处室和临时党小组双重管理，国家信访局人事司负责人员分配，协调挂职期间涉及所有挂职干部的集体活动安排，抽调部分挂职干部参与专项督查，安排信司、投诉办挂职干部赴访司实习一周。挂职结束时，经过“业务司室出具初步鉴定—临时党支部审核—人事司审定—备案”完成考核材料，反馈给选派单位存入干部个人档案。

　　选派中央中青年干部赴国家信访局挂职已有10年，选派工作按计划常态化、规范化，信访岗位挂职工作将培养锻炼干部与信访工作结合起来取得了成效，在中央形成了800多人的信访挂职干部，这是支持信访工作强大的社会资本。挂职交流加强了横向部门之间的工作联系，减少了沟通成本，促进了工作联动。

　　1.选派对象突出新提拔的领导、后备干部和新录用公务员。信访岗位挂职与干部培养使用结合起来，形成明确的工作导向。一是新任厅处级领导干部担任信访督查专员职务，实现“事要解决”与“人要锻炼”的双赢。如广东省2004年2月在全国率先推出信访督查专员制度，要求新任副厅级领导干部分批担任信访督查专员，时间为3个月，这3个月在多岗位锻炼，半个月办信、1个月接访和1个半月包案处理或直接派驻信访问题较突出的地级以上市信访部门工作。多岗位轮岗，以信访问题解决为核心任务。广东省新任副厅级干部挂职担任信访督查专员每批10人左右，目前已经有58批。新提拔的试用期领导干部，通过到信访部门挂职检验其工作能力和综合素质。二是后备干部锻炼培养，与晋升结合。山东选派年轻后备干部到信访部门挂职锻炼，挂职时间为1年。市县、科级干部提拔之前，先到信访部门挂职锻炼3个月。沈阳市提拔使用后备干部，必须在信访部门挂职锻炼。阿荣旗每年选派一批具有基层工作经验的优秀年轻后备干部到信访部门挂职锻炼，培养后备干部的调查研究和解决问题的能力。三是新招录的公务员锻炼，弥补阅历不足。如山东郓城县从2014年1月开始，探索实施了新招录的公务员到信访局挂职锻炼1个月制度。灵武市新录用公务员到信访局轮岗锻炼3个月。山西新录用公务员、大学生村(社区)干部要求到信访部门挂职锻炼。河南新乡市市直机关当年新招录公务员和参照公务员法管理工作人员选派到市信访局接访锻炼，时间为1年。

　　地方信访挂职选派对象锁定在新提拔、后备干部和新录用三类群体，突出了重点，提拔或培养重用的预期有效激励了挂职干部，多业务岗位轮岗、问题解决的任务导向有效锻炼培养了干部能力，选派“三门”干部和经历单一的干部弥补了阅历浅、实践少的缺憾。

　　2.挂职形式多样化。一是上挂。国家信访局从各省、市信访局选派信访干部，每批20多人，时间为半年，通过上挂，让地方信访局干部提高业务规范化水平，吃透信访，打开视野，增加全局观。地方如陕西省每年选派少量新任市委常委、副市长到省信访局挂任督察专员。贵州省安排地方信访干部到省信访局挂职。二是下挂。委组织部每年都要从省直机关选派一批年轻后备干部到各市信访局挂职，各市从市直机关选派干部到所辖县（市、区）信访局挂职。三是平挂。江苏从党委、、、政协工作部门和纪委、法院、检察院等单位中，有计划地选派新提拔领导干部，安排到信访部门担任信访督导员。四是双向挂。浙江省慈溪市让基层干部到市委组织部业务科室进行挂职学习，分批选派部机关干部到信访部门开展实践锻炼，提高组工干部处理实际问题和做群众工作的能力。湖北从市、县选派优秀干部到省信访局挂职，从省信访局选派干部到县（市、区）党委挂职。

　　多样化的信访岗位挂职形式，让传统封闭的信访系统更加，增加了组织活力，补充了专业力量，优化了信访部门人力资源结构。信访问题解决归根到底靠职能部门，信访挂职制度架起了与不同职能部门的桥梁，通过干部交流增强了信访部门与职能部门良性互动。

　　信访岗位挂职形式从地方开始实践已有十多年，虽然取得了显著成效，但是中央和地方信访岗位挂职都不同程度存在一些问题。

　　信访岗位挂职产生于信访洪峰、社会矛盾最突出的时期，大多数地方信访岗位挂职工作源于信访部门人手不足，通过选派挂职干部充实工作力量。在这种背景下，有的信访岗位挂职变成单向帮助工作，变异为增加临时工作人员弥补编制不足。这些长期依赖挂职干部充实工作力量的信访部门，信访工作规范化、专业化受到影响，培养干部的组织目标也难兼顾。有的业务处室挂职人员和正式人员各占一半，保持正常运转已离不开挂职干部这支工作力量。这一局面导致挂职干部在接访、督查、办信多岗位轮岗锻炼受限，在信访岗位培养干部做好群众工作、提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的能力的信访挂职目标难以实现。

　　信访岗位挂职长期依靠组织部门硬性分配任务，派出单位、信访部门、挂职干部的未能有效结合。以中央为例，编制不够，人手不足在中央不同程度存在，派出干部帮助信访工作，意味着派出单位人手更紧张。长期下来，选派变成了，派出单位不愿派出综合协调能力强的干部；需重点培养、核心业务岗位的后备干部所在部门抵触派出；对派出的人员来说，在原岗位工作服务本单位能积累晋升的资本，挂职脱离原单位工作，也怕被别人替代影响升迁。近年来，一些边缘部门、业务辅助部门的年轻干部被派出，非领导职务干部代替领导职务干部被派出。从选优到、、被动安排，致使信访岗位挂职供需难匹配，派出的挂职干部能力难以满足“抓重点、抓协调、抓化解、抓研究”的挂职任务需求。

　　随着信访岗位挂职选派工作进入瓶颈期，选派单位范围扩大，业务对口更难。选派干部自身专长与岗位职有效结合，人岗不匹配问题突出，难以因才适用、人尽其才。相比援疆援藏、村第一等挂职的晋升提级激励，信访岗位挂职激励不足。比如信访岗位挂职能否认定为基层经历，在晋升时各单位“认定”不统一，组织部门无“说法”。有的信访岗位挂职时间为半年或更少，与干部考核以年度、基层工作经历以年为单位等人事制度不衔接。

　　信访岗位挂职工作涉及组织部门、信访部门和派出单位。因为涉及派出单位多，三方沟通缺乏有效机制，组织部门有权选派但不了解信访部门需求；信访部门具体接收但不能具体了解派出单位人员供给情况；派出单位分散，挂职干部和权益保障难以有效回应。看起来，挂职干部有三重管理，却容易出现管理真空，挂职干部权益也难有效保障，工作沟通反馈机制仍待完善。

　　信访岗位挂职工作开展了十多年，需要评估完善，尤其需要趋势优化制度。党的十八届三中全会提出信访工作制度，四中全会强调把信访纳入化轨道，国家信访局提出着力打造阳光信访、责任信访和信访目标。信访岗位挂职干部选派需结合信访趋势和目标，按照“兼顾业务大体对口、信访问题集中和推进信访需求”的原则，增强信访挂职制度效果。聚焦三方面，一是选派各职能部门信访办（处）同志挂职，全面规范信访工作。二是选派指标分配侧重信访问题集中的职能部门，架起信访与部门协作的桥梁。三是补充推进信访需要的专业人才。结合挂职制度目标和人才需求调研，科学合理规划选派规模、专业和岗位设定，制定规划并细化方案，将组织需求、岗位需求、挂职人员培养需求有机结合起来。实现精准选派，供需匹配，人尽其才。在信息技术背景下，立足长远，相关主管部门建立挂职交流数据库，依干部管理权限和公务员制度，通过岗位需求库、挂职人选库，双向选择，优化人力资源配置，同时挂职干部成长，定期回访评估完善挂职制度，充分发挥中国特色人力资源开发的挂职制度优势。

　　增强挂职制度效果，取决于派出单位和接收单位双赢。单向的挂职交流应朝双向挂职交流发展。一方面，派出单位减少了人手，双向交流能补充缺口。另一方面，双向挂职交流能密切单位之间的联系，也为信访部门工作人员挂职锻炼提供了渠道。在选派干部挂职信访岗位的基础上，建立信访部门与选派部门之间的交流制度，形成双向交流。首先，可以从各职能部门信访相关岗位开始试点，从信访部门选派业务岗位后备干部交流，特别优秀的留出挂职转任职渠道。通过信访相关岗位干部大交流，促进信访规范化、专业化。其次，加强信访问题较集中的职能部门人员双向交流。通过职能部门选派业务能力强的干部，信访部门派出优秀青年干部到职能部门挂职学习，培养“信访＋专业”的复合型人才，从源头上减少信访问题，促进职能部门改进工作和完善政策，形成部门间互益长效机制。

　　完善激励有利于好制度的可持续。信访岗位挂职从党性向党性和能力开发并重转变，基于培养干部做好群众工作、提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的能力目标，量身定制挂职方案，任务导向，注重多岗位轮岗，通过“能力开发和提升”实现职业发展激励。明确信访岗位挂职作为艰苦岗位，认定为等同于基层工作经历。选派干部在人岗匹配的原则下，注重选派新提拔干部和后备干部，挂用紧密结合。挂职锻炼时间一般情况为一年，与干部年度考核、基层工作经历以年为单位等干部人事制度相衔接；不足一年的信访挂职项目与干部培训有机结合起来，实现人力资源开发培训和挂职两种方式有机结合。

　　挂职管理体制是组织部门统筹协调、信访部门具体负责，派出部门参与配合的体制。由于缺乏专责挂职项目的人员导致选派计划缺乏调研，方案过粗、制度初衷在执行中打折扣，很多积累的问题没有及时被解决。挂职管理体制实行项目制，组织部门设立专职挂职项目主管，在集中接收超过40名挂职干部的部门和地方派驻项目专员负责管理。结合“培养干部＋政策目标”，加强岗位需求调研、科学制定规划、筛选把关人选保障供需匹配、评估项目效果。项目主管加强与信访部门、派出单位、挂职干部常态沟通，建立定期评价反馈机制，挂职项目组研究解决选派工作中带有普遍性的问题，持续挂职干部后期成长，回访评估效果，不断完善挂职制度。委托第三方对挂职项目及项目组工作进行定期绩效评价，形成持续改进的优化机制。

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