清单的三种认识误区及两大解决思

　　近年来，清单成为我国一个热点议题。各地都在制定和推出自己的清单。这种努力，使人看到地方在重视规范运行、强化监督问题上的意识。

　　制定清单，旨在公布“明细”，接受社会监督，进而推动职能转变，表明随着社会经济的发展，人们愈益认识到规范运行的重要性，这非常值得肯定。但在充分肯定这种努力和探索的同时，应当看到清单模式涉及深层次问题，而这一问题上存在的误区，涉及公共的性来源和母体、边界勘定的主体、规范运行的治本之道等诸多方面。在深层次上，它更是一个如何依据国家和法律推进国家治理体系与治理能力现代化的深层次公共治理问题。

　　有关清单的认识误区

　　在当下各地清单的运作中，至少存在这样三种误区：

　　误将清单与负面清单混为一谈、简单类比负面清单作为一种现代市场管理和经贸管理模式出现于20世纪90年代国际贸易协定中，它是国际上广泛采用的投资准入制度。以清单方式列出和投资经营的行业、领域、业务，清单以外则全面，市场主体只需依照程序注册登记即可不受地从事投资经营活动。

　　作为全球最大的外资吸收国，我国一直实行正面清单管理模式，外资进来后“能干什么”，由说了算并须经历繁杂的行政审批流程。上海自贸试验区在我国率先推出负面清单模式。这种管理模式的本质，是“法无皆可为”，体现了和文明主潮，不仅有利于提升管理效率，更为遏制寻租和创造了条件。党的十八届三中全会通过的《中央关于全面深化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调在上海贸易试验区的基础上，探索我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单模式，各类市场主体可依法平等进入“清单”之外的领域。清单，简单说，是把和各部门手上所运用的以统计方式“列单公布”，让社会和知晓，以使置于阳光下，接受监督。

　　负面清单是个相对确定、明晰的现代经贸，是一种业已通行的经贸管理模式；清单则是个内涵相对模糊、在上不甚确定的概念，很大程度上，它由近年负面清单得到引发和强化。负面清单的本质，是哪些“不可为”；而清单的功能，则在公布“明细”，确定拥有哪些“可为”。毫无疑问，清单有助于明晰，但对于“法无授权不可为”，对于的规范、监督和制约，事实上是勉为其难的，两者主旨和性质都不同。

　　误将清单简单等同于制约，以为推出了清单，就“管”住了

　　《决定》中提出清单的问题，旨在强调的公开透明，为公的规范运行和强化制约创造条件。但不少地方将清单与制约和规范运行混为一谈，以为推出了清单，的制约和监管就得到了，就可以实现制规范化运行，就能遏制，这常偏颇和理想化的。

　　清单的公布，固然一定程度上使置于视野下，起到制约作用，但事实上它只解决了行政“列单明细”公之于众的问题，至于单子上的是否合理、如何规范、怎样运行，其程序与实质如何，有无扩权越权，其行政绩效如何等，并无涉及，更不要说如何有效解决了。

　　公共作为一种特殊形式，是基于公共生活实际需要、处理超出个人能力的公共事务而产生的。是一种有组织的系统支配力量，正如马克斯·韦伯指出的：“是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么”—这种“不顾反对而贯彻”，便是的支配性结果。

　　但近现代以来，文明进步总以公的有效为条件。孟德斯鸠在《论法的》中的论断常著名的：“有的人们使用一直到遇到界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止，必须以约束。”一个简单事实是，管住不可能靠主体自身来实现，而需通过主体之外的性手段来确保。因此并非有了清单，就意味着“了”。没有相应的法律规制，“一纸清单”是靠不住的。

　　按“单”用权，远比入“单”要艰巨复杂，更何况各地推出的清单，大部分为行政审批事项和行政许可权、行政确认权等内容，严格意义上，还算不得是完整意义上的清单。

　　部门制定清单，陷入“认定”“裁量”的怪圈

　　本身并不是的来源。之所以具有，是由人民所授予。社会和主体是一种“委托—代理”关系。马克思曾指出：公共只是的一种伴随物。作为的产物其正当性来源于。由此著名学家拉斯威尔（H. Lasswell）认为，学应把“谁赢得何物，何时、如何赢得”（Who get what, when and how）作为研究对象。公的性质在于实现公共利益和保障，而公存在的边界，则依经验和所确立的可能发生冲突的领域。

　　由此，显而易见的问题是：谁才是厘定清单的主体？

　　上，能开出清单的，不是或部门自身，而是授予的主体人民—其代理者，是各级人民代表大会。也就是说，不能自己给自己开单，否则就陷入了“认定”“裁量”，在上自己说了算的悖理境地。

　　进一步的问题还在于：首先，系统—无论行政还是各部门，其边界绝不是通过清单勘定的，而是通过岗位职责、部门职能设置来体现确定的。其次，我国是单一制国家，公共治理具有统一性，各地和部门的配置应是平衡的、相同的，不是或大或小的。各地方的是依据国家和法律，在国家机构上来解决的，否则必然会出现目前同级别或部门清单大小不一、有多有少、“不均”的怪象。

　　厘定边界、规范运行的基本思

　　对于各级和部门的厘定，是国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义。这一问题基本的治理之策是：

　　依照和法律，根据领导职位和部门职能性质科学勘定内容和边界

　　公的边界和制约问题，一直是规范领域的基本问题。是由国家和法律确定的，不是可以任意裁定的。和公共事务是公共的渊源，应行使什么，不应行使什么，不由自身说了算，而应由人民通过其代表机构，即各级人民代表大会依照和法律，根据新一轮总体部署和精简原则，作出规范性裁定。

　　厘定是一种非常专业和复杂的治政业务。作为单一制国家，我国存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个治理层级，构成了国家治理体系的整体。可以在国家和地方两个层级，在由专业机构提供先期方案基础上，按照职能、领导职位和部门职责，在科学分类基础上勘定范围，进行顶层设计，而不能，各搞各的。

　　严格控制的扩展和裁量权《决定》提出要“完政执法程序，规范执法裁量权”。公的价值在于实现公共利益和效用的最大化，但人类事实一再表明，在属性上有一种“扩张”的内在张力。正因为如此，多年来我国机构一直经历着精简—膨胀、再精简—再膨胀的“拉锯式”博弈。以来，随着经济社会事务的加大，各地的不断“扩权”使“强”模式强化，成为不争的事实。

　　清单使事权相对明晰，让呈现在阳光下，有利于运行受到监督，但目前的做法，是行政的认定、裁量和参差不齐化。在清单问题上，地方“可为”的事情，首先是遏制行政（特别是行政审批权）的扩展态势和部门机构的肆意膨胀，最大限度压缩寻租空间。不仅要考核部门是否“有为、有效”，也要考核是否“有限”。

　　在“晒权”基础上更重“治权”目前清单主导权在手中，是决定“哪些属于我要行使的”裁定者，由此不能一“晒”了之，更要在“晒权”同时，引入制外部监督机制，扩大有序的参与，建立监督下的违规用权问责追究机制。通过更多社会力量遏制现象和各种隐性，工作重心应从重“晒权”，转到重“治权”上来。

　　从制度和体制两个方面，建构“把制度的”的制约体系

　　各地清单的探索固然值得肯定，但事实上放大了清单的功能。清单本身是个正面边界的规范，本质上是一种非化行为。它不能真正有效解决规范运行及其程序、环节、过程、责任乃至监督、制约等问题。而就目前已有的清单瘦身来说，亦不可过高估计，正如中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾指出的：“部门很多取消的东西，坦率说是已经不实行的，看起来取消了很多，但生活中没感到有太大变化。”

　　强化规范运行和制约根本上要靠具体的、强有力的制度和体制安排，靠科学完善的顶层设计。党的十八届三中全会提出用制度管权管事管人，让人民监督，让在阳光下运行，就是要把真正“制度的”。有限权的意识固然好，但建设马克思所说“廉价”和“廉洁”，靠的是规制和。重在建构完善的制约的规制体系，才是调控、治理的硬道理。

　　切实加快转变职能的步伐根本上，只有加快职能转变，把更多事情还于市场和社会，还政于民，更多发挥市场对于资源配置的决定性作用和社会力量参与公共事务的管理作用，的事权才会真正得到减缩，行政才会真正削减。由此，按照《中央关于全面深化若干重大问题的决定》和《中央关于全面推进依国若干重大问题的决定》的战略部署，全面深化行政领域各项，通过结合“十三五”规划，以制定“三年行动计划”等方式切实加快推进职能转变的进程，才是规范行政行为、打造有限、遏制的根本之策。

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