同舟共进：中国能成为“福利国家”吗-女性特殊时期保健

　　财政部长楼继伟日前撰文，阐述了他对近年十分流行的“包容性增长”概念以及相关财税的看法(楼继伟《包容性增长中的财税》，《新世纪》周刊2013年第14期)。这篇文章被冠以《财政部长：过多靠国家福利，幸福感不见得高》的标题转载到互联网上，立即引发了网民的热议和争论。

　　楼继伟在文章中称，对于实现包容性增长的途径，有三种理解比较有代表性。第一种关注发展的再分配，特别强调发挥作用，国家要提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配实现结果的公平。第二种关注发展机会的创造，而不仅仅关注结果，争取让每个人都能根据自身条件获得发展机会，享受发展。国家适当提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础性作用。第三种理解，是一种不平衡的途径，国家大力扩大开支，实施大规模的再分配，但提取的财政收入比较少，财政长期赤字，个人付出较少的努力，享受更多的福利，国际收支赤字也会越来越大。

　　楼继伟认为，第一种途径压缩了市场的作用，可能导致经济增长率较低，就业不足。同时，过多靠国家福利而不是靠自己奋斗，人民的幸福感并不见得很高。因此，这种模式不大可持续。而第三种模式就像指望天上掉馅饼，最后要靠通货膨胀来平衡，其结果是低收入人群和地区会更困难，陷入恶性循环。唯有第二种发展途径使得就业充分，人民的幸福感强，经济增长率高，是可持续的。但他也认识到，第二条是艰巨的之，而当前中国并非没有滑向第一和第的可能。

　　正如楼继伟指出的，问题最终其实还是要归结到：在经济发展和社会福利中，和市场各自应扮演什么角色。

　　撇开学术概念的意识形态含义，楼继伟文章所说的第一种途径实际上就是所谓“福利国家”模式；第二种，实际上就是传统的主义模式。于是，问题变成：这两种模式究竟孰优孰劣？中国是否可以建设福利国家或借鉴一些福利国家的经验？

　　【再见，传统福利国家】

　　如果把19世纪80年代引入养老金作为开端，把1948年英国启动国民医疗保健制度(NHS)作为顶峰，那么欧洲福利制度的创立足足用了半个世纪。虽然当今大多数国家并未建成福利国家，甚至它们的主流社会也不支持建设福利国家，其中最典型的便是美国和中国，但福利国家所的国家向社会提供最基本的(俗称“兜底”)福利保障而非传统上让人民自生自灭、自求多福的却已深入。在现代世界，明确主张无义务照顾人民生活的完全自流的国家已不存在。

　　从战后到20世纪70年代是欧洲福利国家的鼎盛时期，高福利不仅让穷人获得了，也让太多人懒洋洋地依偎在国家的温暖怀抱里。一位当时曾在荷兰生活的英国作家写道：“如果必须指出福利国家的巅峰时期，那可能是1976年前后的荷兰那时，没有多少荷兰人会非常努力地工作，因为他们的大部分收入都直接流入了收税员手中。”

　　这意味着，福利国家对很多人来说是一大，但也是一个重负。1950年，法国的支出占P的28%，占30%，美国占21%。到1999年，法国上升到52%，48%，美国30%。今天的欧盟人口只占世界总数的7%，而社会开支却占了全球的一半。而且，的社会老龄化趋势将加大未来在养老金、社会保障和医疗上的花费。

　　事实上，福利国家的近况正变得越来越糟。《华尔街日报》2011年8月的一篇文章指出，英国有25万人要等待18个星期以上才能得到治疗，而过去10年全国医疗系统支出翻了一倍；2002到2008年，法国和意大利的犯罪数量分别上升近15%和38%；截至2011年6月，欧元区失业率为9.9%，25岁以下人群失业率为20.3%，最高的西班牙和希腊，青年的失业率分别达到45.7%和38.5%，欧洲18到34岁的人当中，有将近一半与父母住在一起；欧洲每个妇女平均生育孩子1.56个，远低于2.1的人口更替水平；近一半的欧洲人因年幼或年老的缘故而被归入“依赖”型，在工作年龄段人群里真正在工作的只有64%

　　欧洲不是乐园已有将近一代人的时间，未来它还会变得更糟，势在必行。

　　早在上世纪80年代，英国首相撒切尔就已尝试不堪重负的福利体系，但即使这位“铁娘子”也没能触及国家卫生系统，充其量是不再扩大福利范围。本轮全球金融危机使得她的后继者戴维卡梅伦首相面临“改不动也得改”的。美联储前艾伦格林斯潘说：“在长达80年的时间里，福利国家模式从未过真正的挑战。现在，福利国家已经撞上由经济现实和财政状况筑起的南墙。”而现任欧洲央行行长德拉吉说得更明白：“过去有人认为，欧洲非常富有，可以让用不着工作。但现在情况不再如此，必须埋葬老式的欧洲社会福利模式。”

　　【 “北欧模式”的前世】

　　然而，不可思议的是，在本轮金融危机中，以为代表的北欧经济除因银行体系破产而第一个危机的冰岛外恰恰是发达国家中应对最成功和表现最好的：P增幅超过6%、失业率迅速下降，与此同时，债务占P的比例已从1993年的70%减少到了2010年的37%，预算也从11%的赤字变为0.3%的盈余此外，界经济论坛全球竞争力榜单上，、、挪威和丹麦均位居全球最具竞争力国家之列。

　　这使得欧美国家再度兴起了“学习好榜样”的热潮。对于那些将本轮金融危机简单地归咎于不加监管的金融市场的人来说，北欧模式成为良好的替代品。这种模式的最大成功之处在于用中国人耳熟能详的话来说它实现了公平与效率的高度统一。

　　那么，人是怎么做到这一切的呢？真正的答案恐怕与左翼人士的解读完全相反。事实上，以为代表的北欧国家非但不打算向世界其他地区输出其传统模式，反而在努力审视自身经济的不足，并试图注入盎格鲁撒克逊模式的基本元素。

　　因为左翼的强势，曾是社会经济统制的天堂。但这种状况在2006年发生了历史性的转变，中右翼联盟在中击败社会党后上台执政，到2014年，执政将达8年之久，考虑到近年来经济上的成功，许多人断定它将继续连任。

　　这期间，的中右翼进行了谨慎而有力的市场化，例如：大幅度降低税负，并使劳动力市场更为灵活；缩小了阻碍就业的税收楔子、削减了疾病补助费；退休年龄提高到67岁；遗产税和财富税不再征收。

　　1993年时，的公共开支在P中的占比达到了67%。税负之高，使著名女作家阿斯特丽德林格伦不得不将其全部收入用来缴税，即便如此仍达不到要求。这样做的后果是，1970年，界富裕国家排行榜上还居第4位，但到了1993年，跌到了第14位。

　　从那以后，北欧国家开始转变思，倒向主义。今天，部门占P的份额下降到了49%，这一比例不仅低于法国，且用不了多长时间就会低于英国。同时，的最高边际税率降到57%，比1983年整整低了27个百分点，而且也已取消了大量混乱不堪的财产税、馈赠税及继承税。2013年将会把企业所得税从26.3%下调到22%。尤其值得国家借鉴的是，在不利的世界经济中，北欧家并没有采取主义政策，而是作出大胆决策：和申请了欧盟资格。

　　用英国《经济学家》的话说，这听起来有点像“撒切尔主义”的增强版。当然，这并不是指北欧国家彻底摒弃了过去的模式，它们仍以身为的福利国家自豪。

　　为什么北欧国家会进行这些转变？最明显的答案是：它们已达到大的极限。今天，新的北欧模式成功地将更多市场因素引入，创造出市场与大共融的新态势。

　　从北欧模式的变化看，福利国家是一个未完待续的故事，尤其是当下欧债危机愈演愈烈之际，它带给的经验、教训和争论仍将持续下去。

　　【“北欧模式”根植于独特的社会土壤中】

　　然而，北欧模式在北欧的成功并不代表它可以轻易被复制。在笔者看来，北欧的社会结构和文化传统中至少有以下几个极为重要的因素，其福利国家模式的成功运行。

　　首先，它们都是小国，而且是高度同质化的社会，种族、教、文化单一，地区间的差异非常小。类似的情况在发达世界的大国中，可能唯有日本与之相似。这确保了北欧人民在进行绝大多数公共政策讨论时，能够很容易相互理解并达成共识，博弈的成本非常低。在这方面，同为福利国家的英国，由于百年来引进了大量的印巴、中东及非洲移民，又未能很好地对他们进行，提供了例子。英国社会的多元化引发了诸多社会问题，有学者认为，这也是英国福利社会运转失败的根源之一。

　　更重要的是，人人平等的文化价值根植于北欧古老的社会中。反映到当今社会，在北欧国家，家庭的意义比其他任何国家都要轻，妇女的和解放比其他任何地方都要成功，而且家长制结构比较薄弱。北欧国家的社会移动性居世界前列，女性工作率也高得不同寻常：在丹麦，女性和男性的工作比例相差无几。

　　在此基础上，出现了第二个重要原因：这些国家的一直以来不仅强调廉洁和透明，而且也很重视和。而这又几乎完全源于北欧人民的诚实、社会的透明以及极高的人际信任度。用经济学家的话来说，社会信任水平高导致交易费用低不需要采用美国式的诉讼或意大利式的抵押物协议来完成交易。

　　在北欧，被了里，可以相信能够在他们需要的时候提供帮助。今天，任何人都可以查看所有记录。在地方市政厅或议会，普通百姓若平时没事，牵一条狗进去随便逛逛，甚至要求听听议员和官员的会议，不会遭到任何阻拦。在的大街上，你若迎面遇见首相和部长下了班步行或骑自行车回家，或者手里拎了一篮刚从超市买来的晚餐材料，你用不着大惊小怪这些都是笔者在时亲眼所见和亲身经历。此外，北欧还是全民受教育程度最高的地区，是全世界最早消灭文盲的国家；创新和社会包容也是北欧国家的特长。这些都赋予了它特殊竞争力，这是别的国家所没有的。

　　因此，在今天，如果幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地区经济文化差异巨大的中国想要模仿北欧模式，建立一套类似的福利制度，结果会怎样呢？笔者觉得，这项的难度比在整个欧盟创建单一的福利制度都要大。

　　的例子比比皆是，在新兴世界其他地区，尤其是拉丁美洲，情况更为糟糕。社会保障常常加重了不平等现象，因为养老金和健康保险流向了富裕的城市劳动者，而没有流入真正的穷人手中。巴西的开支是第一世界的级别，公共服务却是第三世界的级别。相反，我们可以从历来公开反对“福利国家”制度的小小的新加坡身上寻找灵感新加坡的开支只占P的20%，但学校和医院却是世界一流的。

　　【中国福利建设应该走什么】

　　最后说说中国福利建设应该走的。

　　由于当前医疗卫生、教育和住房领域存在大量矛盾，加上之前“半吊子市场化”的医成的医德滑坡和社会不公，眼下全社会对社会福利制度的寄托了很大期望。但笔者认为，要使这些不至于再度夭折或陷入不了了之的窘境，必须以下几种错误观念

　　首先，以旧的医改等为代表的福利体系可能存在很多问题并且相当不成功，这点毋庸置疑，但这并不能说明“”前的医疗卫生和教育、住房体制就是“成功”的，决不应当走计划经济时代的回头。公立医院和普通教育确实应由国家包下来，但目的是让群众上得起学、看得起病、老有所养，而不是去养一批穿着白大褂、教师服的官僚或办事员。

　　其次，新的社会保障体系应覆盖全国城乡，这点毫无疑问，但决不能不切实际地期望建立一个在模式和标准上全国不同地区、城镇和农村都无差别的“大一统”的社会福利体系。此外，还需要认识到，这一“托底”的社会保障的总体水平不可能很高，只能涵盖一些基本的需求。国际上的经历告诉我们，像医疗和教育这种由主导的事业，归根结底市场机制是发挥不了多大作用的。在“看不见的手”失灵的前提下，如何对它进行监管、考核，常棘手的问题。中国现阶段不像发达国家那样拥有强大的社会力量和监督，这将是未来的一题。

　　最后，也是最重要的一点，社会福利体制建设需要广泛的试点，在试点阶段要发挥各地的积极性、自主性和创造性。过去30多年的实践明白地告诉我们，成功的从来都不是自上而下事先“规划”出来的，而是国家对民间创造力的承认及。对国家来说，不是创造发明什么了不起的制度，而仅仅是把制度层面妨碍民间创造力发挥的障碍搬掉，让它能够生机勃发而已。

　　当前和今后的保障制度建设，必须明智而辩证地处理好公益性目标与市场化手段之间的关系，以及医疗教育保障均等化与享受标准差异化之间的关系。而当前必须解决两个突出的矛盾：一方面，应尽快将基本社会保障覆盖到农村；另一方面，应加快卸掉公费医疗体系背负的越来越沉重的“病区”、“特需病房”之类的包袱。对于一定级别以上的领导干部或有特殊贡献的专业人才，国家可以用发放特别医疗津贴或提高医保福利标准的办法从优对待，但不能另行设置一个专门的排他性的“特区”，从而以行政挤占和公费医疗资源。应将公务员纳入统一和平等的社会保障体系内，与其他社会实行统收统支。

　　教育领域也类似，应杜绝公立学校将纳税人投入的钱用于开办各类创收的“体外”机构，如国际学校等，将赚取的收入。

　　以医改为代表的新一轮社会保障体系建设并非对市场化的否定，而是对真正的市场经济认识的加深。传统的计划经济取消了市场和竞争，把人和社会的一切事务纳入国家这台超级机器中；而在“半吊子市场化”中，一方面并没有从应该退出的领域中退出来，另一方面又把理应承担的责任交给了市场。如果说当初为了打破难以维系的“大锅饭”和“铁饭碗”，不得不把“效率”提到至高无上的地位，现在，经过30多年的实践和反思，是到了进行二度的时候了。事实上，在现阶段，社会公平问题已严重制约了效率和创造力的进一步。

　　不仅是狭义的社保，在医疗、教育、传媒等关涉现代文明国家中基本公共的领域进行的，都可视为中国经济体制突破计划经济体制堡垒的最后冲刺。

　　原载于《同舟共进》2013年第7期，转载请注明出处

　　稿源：凤凰博报

　　作者：陈季冰编辑：舒红[发表评论]